2013年8月19日 星期一

賴清德與劉政鴻:為什麼相同,又為什麼不相同(上)


這篇要探討的並不是人格、品德、正義或是邪不邪惡的問題,而是想搞清楚為什麼這兩者的執政行為有相似之處,但在相似之下卻又有相異之處,以及,最後形成的社會選擇的差異。
台南市長賴清德跟苗栗縣長劉政鴻同樣面對的都是因為土地徵收而產生的爭議,而徵收的目的都是欲透過政府力量的介入,使現有的土地規劃與利用產生改變。而地方政府則可以透過這個手段『活化』土地利用,並且以不同的方法增加財政收入。但根本上的原因卻是來自地方財政自主產生的問題。

近幾年因為台灣經濟成長趨緩,稅收成長跟著趨緩甚至未來有長期衰退之虞,導致財政支出一直不懂節制的行政部門開始面臨預算緊絀的問題。中央部會面對的是國會的刪改預算,而地方政府在僧多粥少搶食統籌分配款的困境下,面對的就是要自籌財源,否則就沒錢大搞工程攏絡樁腳、地方派系,以及靠做工過活的選民。自籌財源的其中一個方法便是將私人土地(通常是農地、或是目前用途經濟效益較差的土地與建物)徵收後,變更使用用途,將之轉售或是出售地上權、或ROT的形式獲得財源,正式的名稱叫做公徵私用(public-private takings)

要知道,若徵收價與釋出價這兩者之間沒有差價,進行徵收動作的地方政府能得到的只會是有如土地掮客收取的手續費一樣的利差。但地方政府本身即是唯一擁有此一權柄的市場參予者,因為其獨占的地位,所以可以強制性地決定他要的最大經濟利益-也就是地方首長在維持其民意穩定性的前提下,選擇對市政府財政最有幫助的計畫規模,而且,價格也是由政府強制決定的。我們可以用簡單的算數加總來表達:

max 最佳徵收利益 = 徵收地變更產生收益 + 經濟效益產生之稅收 - 徵收計畫總成本 + 淨外部效益
                       s.t.  選民支持度 > 連任門檻

也就是說,地方首長採取徵收政策時,會儘可能想辦法在不影響他本身的連任、或是該政黨繼續執政的穩定性的前提下,進行徵收以獲得帳面上的經濟利益。但是地方首長仍必須額外考慮淨外效益。

外部利益:公共財效益。
外部成本:因為徵收糾紛對地方首長(以及其所屬政黨)在其他地區造成的負面政治效應;

要注意在這個式子裡,政治分贓款項並不是一個獨立的成本,而是反映在『徵收地變更產生收益』跟『徵收計畫總成本 』上,也就是透過傳統的圍綁標方式導致工程費用虛灌,或是為圖利特定人士而以低於自由競爭的價格標售資產。這種扣除項是可能因為政黨或執政首長所屬派系屬性而變化的-僧多粥少的派系,越需要海撈一筆。

以台南鐵路東移案來說,爭議是出現在公徵公用的部份(註),也就是如同徵地劃作工業區一樣,由公部門徵收私人土地以便製造公共財,好讓社會可以共享公共財產生的利益。對於直接使用鐵路與道路的用路人而言,能直接感受到交通改善的效果;另一方面,由於交通設施的改善,周邊的私有產權所有者,便能受到另一方面的恩惠-因為民眾生活水準的改善,經濟利益進一步促進了商業繁盛,地價上漲。

但以苗栗竹南科學園區基地擴大案來說,徵收糾紛並不是出現在科學園區(提高工業生產效率的公共財)擴展基地範圍內,而是在基地範圍外規劃的住宅區用地。將這些土地徵用變更地目後轉手開發,政府賺錢、接手開發的也賺錢,實際上卻沒有公共財效益。這些『活化』的土地是由於這種『公徵私用』作法所轉移,而公徵私用堪稱是政府侵害財產權最具爭議性的形式。

賴清德跟劉政鴻都使用公部門因為憲法賦予的權力,侵害了私有產權;但他們的不同點主要是在台南市府進行的是公徵公用,而苗栗縣府是公徵私用。

在公徵公用的情況下,討論的是公共財的問題,只要同意公共財的分析框架,成本效益上說得通,通常要討論的只是公部門如何移轉因為公共才產生的超額利益去補貼受到產權侵害的人;相反地,公徵私用幾乎可以要複雜許多-而且更難站得住腳。由於公徵私用擺明就是把財富從產權受侵害者,轉移到另一批人身上,公徵私用的公共財效益僅止於將零碎土地使用大規模化、提高使用效率後可能衍生的周邊效果而已,公徵私用本身不會直接產生公共財。如下圖所示,公徵私用的經濟效益要能恩澤廣被,只能透過涓滴效應發散出去,這種效果是間接且相對於接受轉移的個體而言,是相對微弱且不易直接觀察的。



這邊不討論公平正義這個曖昧模糊的問題,我們討論的是人類的認知與行為,會如何看待這兩件事情。在公徵公用之下,公共財的效益是較為直接可觀察感知的;不只是立刻蓋出來的建築物(公共財而產生的效益也較容易感知;但公徵私用的效益是較為困難的,如果民眾體認的是可以直接觀察到的、自身利益的改變,那麼公徵私用對他們而言應該很無感才是:這是因為經濟利益直接提昇的根本不是他們,僅止於特定少數人而已。

但為什麼苗栗縣民反而大多感受到這樣做不錯、使劉政鴻有相當高的支持度?第一個是就業機會。苗栗是一個低階勞動人口比例相當高的地方,如同許多日本的鄉下地區,這些地方的收入相對都市而言容易受到大規模土建工程的影響;越多工程,就養活越多勞動力,因此就算是公徵私用,也算是提供一個穩定的收入來源。這是日本自民黨式的政治統治手段,作為一個日本控,先總統蔣介石先生把自民黨手段抄得淋漓盡致也是很正常的(註)。

另一個因素是,苗栗長期相對西部其他城市來的像農村、缺乏第二三級產業的就業機會,年輕人口因此外移,導致居民形成自卑感-中高齡人口甚至把年輕人外移怪到苗栗太過『農村』這點上。但這些相對知識水平較低的民眾,無法正確認知到這些政府推動的土建是不會帶來中高端就業機會的,把農村蓋滿住宅以及空置率近五成的工業區,金融業跟高科技業還是不會進來,這些就業機會只是因為不斷的土建而產生的低階勞動工作,最終會因為地方財政捉襟見肘而消失。但不管怎樣,他們較差的資訊判斷能力,導致他們以為大規模土建將會帶來繁榮、追上新竹台北,降低城鄉差距-事實上當然很困難,恐怕需要奇蹟。

這兩個主要的因素,導致苗栗縣很大一部分的選民,是非常支持大埔案這種經濟效益上完全說不通的公徵私用行為。這些選民並沒有辦法用更充分的資訊考慮自身利益,而是以較差的判斷資訊決策,便自認為很理性能受益-也就是非典型的理性決策者。由於這種選民有非常廣泛使用的左派愛用名詞可以描述(而且比較簡短),所以後面我們稱之為『保守反動選民』。

而保守反動選民的比例,幾乎就決定了政府的施政型態。(待續)


註:台南市政府徵收後土地是作為綠地,其實從頭到尾都不是做商業建築使用,這是因為台南市政府的設計規劃,刻意把作為建築使用的部份規劃在徵收的公有地,而私有地部分做綠地,事實上台南市政府並沒有如抗爭團體所言偷偷修正,而是用了個相當奸巧的小技巧。

註:中華民國政府大量抄襲了戰後日本政府的政策,包含國民黨自己的組織行為都是抄襲自民黨的,恐怕跟蔣介石先生本人與日本的淵源很有關係-畢竟在清末民初,整個亞洲只有日本是先進國家,最容易觀察模仿的便是日本。

3 則留言:

  1. 請問我可以轉貼這篇文章嗎?
    我希望可以跟ptt苗栗版的版友們一起討論這個事情。

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  2. 整篇文章大致上認同
    但是附註第一點是怎麼回事?
    鐵路地下化後騰空的原鐵路用地從去年的公展說明書到之後的各項報告裡都明確指出變更用途為道路和綠地使用
    會做開發的則是原本就放在那的閒置公有地(前峰路&生產路台糖空地)
    這是無論地下化用何種工法都會進行的必然開發

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  3. 補充:
    徵收之私人土地與公家地的用途在台南市政府網站上都有很詳細的說明了
    http://bud.tainan.gov.tw/doc/Project.aspx#b
    哪一塊用做什麼用途都寫得很清楚
    我知道資料很龐大很難短時間去全盤了解
    但覺得不應隨便下定論就說「刻意把作為建築使用的部份規劃在徵收的公有地,而私有地部分做綠地」
    至少是哪一塊地也講一下= 3=

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