從台灣農業政策看ECFA簽署後的未來(下)

前文提到，早在二十年前台灣農業其實就已經面臨可以預知的困境：農村人口外移、勞動力

老化、農地破碎及農戶個體經營造成的規模不經濟。在1970年代開始，美國跟法國兩種路線

迴異的農業改革成功就足以做為借鏡。遺憾的是，當年台灣政府選擇從事的路線，竟然是當

時就已經邁向黃昏老死的日本經驗。

所謂的農業，在法國跟美國是被當作一種極具規模的工業來看待的：法國走合作社經營，而

美國則將農場公司化、甚至跨國集團化。這就是為什麼國際四大糧商（縮寫正好為ABCD）

一間是法商、另外三間是美商。原因就在於只有這兩個國家真正把農業當作工業看待、永續

經營。而另一方面，台灣政府卻從蔣中正政府時代開始進行完全違背發展原則的土地改革、

將農地劃分更加破碎。將農地劃分確實可以解決當時被大地主壟斷土地資源的問題，然而卻

沒有進一步的配套措施，種下台灣農業必定走向絕路的惡因。

同樣有農地破碎問題的法國（法國農地破碎問題主要來自於農地繼承時分割造成的破碎）並

沒有像美國那樣放任大型財團大舉收購整併農業、經營農地面積一望無際的＂工廠＂。取而

代之的是，法國政府透過獎勵稅率、技術升級補貼、優惠貸款的方式讓地方個體戶集合成立

合夥性質而非有限公司性質的農業合作社。

個體農戶跟合作經營的農業會社的差異在於，個體農戶多半為了能夠自給自足，會將已經十

分破碎狹小的農地做複雜的用途。大多數的農戶除了主要收入來源的作物外，都同時規劃雞

舍、菜園，而典型三合院的大空地則是做為曬穀場。

在過去，法國也曾是如此，但在農業合作社規劃後，菜園由最擅長且最適合種蔬菜的農戶負

責、水果由專業的果農負責、糧食作物則整併集中在一整個區域、將累贅的灌溉設施或農路

削除後，一樣可以採用接近美國式經營大規模機械化耕作，提高勞力投入後作物的收成、降

低單位成本。而過去十戶農戶擁有的十個七分滿的倉庫，則可以變成七個滿載的穀倉、提高

設施的使用效率。

透過互相分配各自擅長的工作、將資源跟規劃進行最有效率的分配，使得國民所得是台灣兩

倍的法國，竟然是世界主要糧食出口國。而合作社內的農民依然保持自給自足：整體農產品

出售利益按合夥權益分配，農民一樣可以用這些分到的紅利購買自家合作社生產的農產品，

不必擔心被外人剝削。

其實這一切的做法就跟發展工業一樣：鼓勵小型加工廠合資互相整併成較為經濟的生產規模

、提高產品的競爭力。美國與法國不同的是美國並不排斥有能者自行整併成大型規模，而法

國則為了避免財團壟斷問題直接獎勵農民以合夥方式成立農業合作社。這兩種方法各自有優

缺點，但那些缺點都是甜蜜的負擔，比起台灣農業面臨的困境，甚至可以說不足為提。

在1990年代時，這兩個國家的成功案例就已經無法忽視了，然而在二十世紀末開始，台灣的

農業政策卻跟成功者的原則背道而馳。休耕補助跟有求必應的保價收購濫用，不但不能把台

灣農業發展拉回正途，相反地是在看似能夠補貼、幫助農民的假象之下，更加敗壞台灣農業

的體質。

休耕補助原先是歐盟農業國政府，為了讓個體農戶可以在因為旱災或寒害、或政府因素必須

休耕時，能夠支應基本家庭支出的補貼。這樣的補貼為了避免扭曲原意，原先的設計是對農

戶以戶為單位進行補貼。然而台灣式的休耕補助卻是按農地面積進行補貼。平均之下似乎可

以得到每戶平均補貼足夠的假象，然而大多數農地面積低於平均值的農戶光靠休耕補助只能

挨餓，但擁有大片農地的＂田僑＂反而作收一季數十萬的休耕補助。

原本台灣的農地租金並不高，而＂田僑＂也都把農地外租給絕大多數需要耕作更多田地才能

維持足夠所得的個體農戶。然而休耕補助金卻反而成了農地租金快速攀升的元兇－原本一分

地租金極低、甚至在農村嚴重勞力不足下出現零租金的情況，卻因為每分地可以領取超過六

千元的休耕補助，因此地主便至少要收取六千元的租金才會比領取休耕補助划算。

然而稻米每分地的毛利根本不足一萬元，六千元租金就算以兩季耕作分攤，也高達三千元。

原先相安無事的農地租賃體系，卻因為政府跟理論與實務背道而馳的補貼政策產生了莫大的

衝擊。如此一來原先由自耕農承租耕作的農地，因為利潤根本不划算而大幅度廢耕，地主第

一期領取休耕補助後，下一期才會出租。耕作面積因此大幅度下降－而糟糕的還在後面。

最具有耕作效率的，就是這種大地主的農地。沒有太多累贅的改良物、整片面積完整寬闊，

在機械化耕作下生產效率最高。然而休耕補助政策下最優先休耕的就是這樣的大面積農地，

相反地，自耕農手上破碎的農地卻不會選擇休耕。如此一來台灣整體農業耕作中的農地反而

朝著規模不經濟的方向邁進，而且問題越演越烈。原本應該要優先解決的是農地破碎、規模

不經濟的問題，但政府卻提出完全只會加深惡化此一問題的政策。

另一方面又是一個學習先進國家、卻變體成為農業殺手的政策：保價收購。法國政府對於可

長期保存的糧食有保證收購政策，我國的糧食生產也是仿效此一政策，不同的是法國政府並

不主動要求農場生產的糧食作物依政府調節的價格收購，而是若市價暴跌於某個價位時，政

府會主動進入市場買進囤積，作為日後糧價高漲時平抑糧價、或是糧荒時救濟的存貨。而且

這類保價收購政策在農業合作社的經營之下，不會因為個體農戶對於市場資訊取得不易，而

造成資訊不對稱的問題－就算會社的收購價格低於實際市場價格、使會社獲利，農戶卻因為

合夥也能獲得相對應的利潤回饋。

反觀台灣卻是由農會統籌該一區域的糧食作物，進行資訊壟斷、價格控制的收購，如果契作

價格低於實際市場價格，容易被控制農會的相關人士圖利、而無法回歸農民。相反地如果價

格不如預期，依然可以強迫政府啟動保價收購機制。因為價格攀高的額外獲利農民無法獲得

、價格下跌的損失卻又由國家承擔，農會才會因此成為數十年來地方黑道、派系把持牟利的

黑金組織，進而形成複雜的社會問題。

而當這種保價收購政策，因為牽扯到農會人士的利益、連無法久放、保價收購後必然成為龐

大損失的生鮮蔬果都納入後，就形成台灣柳丁業的可怕困境。

柳丁之所以需要保價收購、正是因為市場嚴重供過於求、使均衡價格低於變動成本，就算在

完全競爭市場下也會造成大量農民退出此一毫無獲利可圖的產業進而使產量降低、供需均衡

。但是保價收購政策卻讓此一正常的市場調節機制失靈：由於保障價格必須至少高於變動成

本、才能滿足農民（與中間剝削一層利潤的農會人士）此次耕作不會入不敷出。果農業最大

的變動成本就是採收人工，也就是保障收購價格只要略高於平均單位採收人工成本加上其他

的變動成本，果農就會繼續保持種植、並不會退出市場。

如此一來，原先會自行調節的市場機制，又因為政府的干預陷入一個無法擺脫的死胡同。大

多數的農戶繼續守著柳丁園、靠著下一次收成的保價收購政策來餬口。原先因為轉作風險高

、本來調節性就差的果農業，如此干涉之下更成為廣大柳丁農互相殘殺的修羅場、卻很少有

人願意大刀闊斧將果園砍掉改做。

而政府保價收購的柳丁呢？自然是大規模拋棄、或是以極低廉的價格賣給果汁工廠榨汁。這

中間造成的損失可以說完全蒸發在空氣中、沒有任何永續幫助農業成長的價值存在。若是將

這些成本轉為果農轉作的補助金，不但可以解決想繼續種植柳丁的果農無法賺錢的問題，更

可以讓不擅種植、收成較差的農民轉作其他作物、促進農業生產領域的配置效率化，而非讓

能力差的生產者靠著補助繼續在該產業產生過量的供給，導致優秀的生產者面臨同樣的價格

競爭壓力。

政府的補助、政策、干預，原先都是為了解決市場失靈或是規模不經濟問題而存在的，然而

回顧台灣數十年來的農業政策可以得知，我國的農業政策不但沒有辦法達到這些預期的效果

，甚至根本是在讓原先不太嚴重的問題更加惡化、無法挽救。

回歸今日的ＥＣＦＡ問題，這些所謂的夕陽產業，不正也面對像二十年前的台灣農業的問題

嗎？當年的農村人口外移、勞力老化，就跟今日的少子化、教育程度高不適合勞力密集一樣

；當年的農村生產規模不經濟，就跟今日這些夕陽產業很多都是小型加工廠一樣。

要預先準備這些產業將會面對的衝擊，自然是要讓他們互相結合整併成更有效率的生產規模

、把不經濟、不效率的生產單位淘汰掉，而非像這二十年來，靠著一個又一個匪夷所思的補

助津貼，讓這些面對困境的夕陽產業形成像柳丁農一樣的互殺困境。

也許在淘汰的過程中，整個產業規模會快速縮水、形成失業問題，但由於留下的是最強、具

經濟效率規模的強者，可以避免整個產業完全消失、某種程度等於保留了足夠的勞動雇用需

求，不至於全盤皆墨。

遺憾的是，由這個政府不論藍綠一脈相承、數十年來的短視近利政治買票思維，我們的產業

界可能走向的不會是法國的葡萄酒業、小麥業；也不會是美國的大豆業、馬鈴薯業，最有可

能的，是一路邁向死亡、但卻還在互相過量生產不願退出、陷入久久無法翻身、等到大多數

人覺醒時已是末日困境的台灣柳丁業。