為什麼不應該要有產業政策？

矛盾又可笑的出口導向




這世界上工業最強大的國家－美國，一向以自己沒有產業政策聞名。這當然不是說美國從來不大量以政府支出補貼軍火重工業，或是給予農業公司高度資本成本補貼，而是像其對生質能源的補貼，是為了未來必然面對的原油採掘耗竭問題，對於經濟體是否能穩定而持續發展，對於進行所需的基礎研究給予支持。

也就是一般開發中國家所說的產業政策－給予某種產業稅務上或是為了獲得國外技術授權給予獎助金，或是興建廠房所需之土地徵收之配合，在美國是非常少見的。台灣的竹科是由於政府協助徵收土地所產生的高科技工業園區，但矽谷卻是由於創投業的密集所形成的聚集經濟，而非加州政府徵收土地構成的工業區。但不可否認地是美國政府依然對某些產業－主要是軍火以及農牧業，給予相當程度足以扭曲正常經濟活動的補貼，但其理由為的是確保戰爭時的物資來源，而非為了經濟成長或是諸如此類開發中國家非常熱衷的理由。

美國這麼做是有理由的嗎？又或者，其實只有美國有條件這麼做嗎？

主要的原因在於，所謂的產業政策－特別是為了所謂出口競爭力所做的產業政策，既缺乏經濟效率，又會引起無法解決的矛盾。

開發中國家會沉迷於產業政策，主要是來自於模仿的效果。大多數的經濟成長模型認為，一個低度開發的國家只要投入一定程度的基礎建設（教育，公共建設）就可以快速提高生產效率。在這種情況下實際上可以說選擇大多數的產業，都會成功，而若是原本就有生產某種資源的工礦業（或農牧業），則選擇與此相關連的產業不斷投入成本對基礎建設跟人力資源進行升級，就能很快地達到非常高的生產效率，不需要像先進國家必須從基礎研究摸索起，只要模仿其工業建設的過程就可以。而由於人力成本－也就是薪資的成長可能會跟不上這個升級的過程，因此會有很長一段時間，國民過著不斷加薪，產業競爭力也始終相當高的時代。當然這是建立在政治社會環境穩定的條件之下，才能辦到。

但是等到投入資金建設（資本上的建設或人力資源上的）所能給予的生產效率改善變得很低，甚至低於政府為了投入這些資金所須負擔的成本後，這樣的效果就會變得極小。等到薪資跟著來到了高水平時，一切就會進入與世界接軌的狀況－這當然不是說與世界薪資接軌，薪資要能跟世界同水平，那受薪階級也必須要跟其他國家的受薪階級一樣懂得爭取自己的權益才行。這是指產業的出口競爭力會與世界接軌。

要一直維持非均衡的高度競爭力，唯有透過干預匯率，讓本國貨幣價值低估，因而使以本國貨幣計算的受薪階級薪資，也相對於其他國家水準低估才行。但這會產生另一個問題－若是此類出口產業需要大量的技術授權廠房所需的設備需要從其他國家－特別是匯價沒有跟本國一樣程度低估的國家購入，那麼對於這個產業而言，前期所需投入的資本成本將會是過度昂貴的。匯價低估會導致需要購入大量關鍵技術或設備的新興產業，受到限制，因此匯價低估本身會妨礙產業升級，因為資本成本會比均衡匯率要高。

因為匯價低估，所以向外買的東西貴得可怕，而自己為外面的人代工的勞動成本低估，就是用低檔匯率進行出口產業保護的基本原理。在這種情況下，若是不由一個高於廠商視野的決策單位來進行前期投資的獎勵補貼，這些產業就根本走不動。不論是台灣走向電子業的路途也好，所謂兩兆雙星的獎勵也好，或者是對於生技產業的獎助也好，都脫離不了這樣的框架。更有甚者，已經存在的獎助模式，會讓國內資金被舊有的產業政策所吸引，更不願意投入沒有獎勵的新興產業。因此產業政策本質上亦是在限制產業升級，原因就在於除了成本以外，國內資金與人力亦受到排擠效應。

而迷信產業政策的結果，就是除非政府選擇特定產業進行升級補貼，否則將難以進行產業升級，除非現有產業的競爭力已經到了就算匯率保護也是毫無競爭力，而某些新產業引進後將有非常高的利潤，否則要國內的創業者在沒有高度補貼下引進新興產業，都是非理性的－除非出現根本不在乎利益的狂人，不然將是一攤死水。

然而在匯率保護與政府補貼下，到底現有的產業是否真的是有長期競爭力，亦或只是靠著保護而有短期的競爭力？這是一個非常難以得知的問題。在這樣的情況下，政府若是＂複製＂過去的獎勵投資行為，便很可能只是複製了另一個眼前看有競爭力，十年過後發現是一個大錢坑的吃角子老虎－比如台灣的DRAM產業。

本來就不是真正接受全球市場考驗其成本效益的產業，用較遠的眼光去看的話，最終失去匯率保護或是政府高額補貼的情況下，打回原形也是非常正常的事情。但迷信政府進行宏觀產業政策的國民在學到教訓之前，就必須不斷付出成本，一次又一次失敗的補貼直到學到教訓為止－比如日本終於理解到其對出口產業不斷進行的補貼欠缺意義，只盡可能保留對基礎研究的大規模資助，而為了削除過度政府支出所進行的財政改革，則引起產業界，特別是靠著政府支出過活的許多企業的關連研究機構的反對。

最有名的案例就是NEC的超級電腦開發－一直以來都靠著接受政府的限制性招標來獲得足夠的開發資金，然而卻以相對低價的價格對外販售成品，但實際上所做的只是不斷地在堆疊計算效能，而非進行前瞻性的規格改進，削除此種補貼時便遭受了所謂電腦科學的學者們強烈的反彈。然而實際上這些學者不敢說的是，這種超高運算能力但是也有恐怖耗電問題的超級電腦，已經越來越不能接受市場考驗，除非能對開發進行補貼而以相對低價出售，不然根本欠缺市場競爭力。

而最恐怖的是產業政策所引起的矛盾，假設舊有產業之出口競爭力已經衰退偏低，為了所謂的救出口競爭力，引進新興產業。新興產業若是成功地大幅度拉高淨出口－則原有的舊產業將會被加速凋零。原先 的狀況下均衡匯率跟受到干預低估的匯率差距並不大，而政府投入大量資金一時之間拉高新興產業出口競爭力的結果，就是將短期均衡匯率與現有匯率的差距拉得更高。升值的高度壓力將會讓中央銀行在干預匯率之下，釋出大量的貨幣供給，造成通貨膨脹以及資產泡沫。匯率將更難繼續維持原本的低檔來保護競爭力衰退之產業，這些產業甚至可能因為新興產業的成功，而面對高於原先均衡匯率的匯率，使其出口競爭力更為惡化。

糟糕的是，新興出口產業的競爭力很可能是一時的，產業的獲利能力長期必然趨緩，甚至原先就只是政府短時間內補貼所造成的幻覺，卻為此把原本不需要淘汰那麼多的產業給淘汰掉了。一但新興出口產業的競爭力打回原形，便是得不償失，就算能持續維持，是否能吸納被過度淘汰掉的舊有產業所控出的勞動力，而不致使失業率上升，亦是一個很大的問號，且大規模的蕭條亦會使金融業受到一定程度的傷害。

經濟效率不彰，降低國內自發性的新創產業投資發展風氣，壓低國內勞動者實質薪資，甚至可能因為金融泡沫以及產業衰敗使金融體質受損。產業政策真的好嗎？出口導向的產業政策是否對於一個已經高度發展的國家而言更是惡夢一場？這並不是很難理解的事情。


過去十二年來，不論藍綠政府皆相當悽慘的產業政策成績單，真的是因為哪個政府比較無能，抑或是所謂的出口導向產業政策對於已經有相當高程度經濟發展的台灣而言，本來就是錯誤的概念呢？民進黨支持者所魂牽夢縈的生技製藥產業雖是真的曾有踏入高度技術產業的機會，但沒有經過真正市場考驗的產業升級過程，真能帶來永續穩定的發展嗎？更別說國民黨政府以為有砸錢就會有發展，有如幼稚園一樣的產業政策邏輯了。

該放手停止這種產業政策，將政府預算回歸真正能考慮公共財效益的考量上了嗎？也許一直都抱持著政府應該要有出口導向產業政策共識的台灣人，將會再用一個十年為我們證明，台灣絕大多數人的共識，又是一個可笑的錯誤。